Le nouvel exercice fiscal (FY) commencera le 1er octobre 2021, et le Congrès n’a jusqu’à présent adopté aucune des 12 lois de crédits fixant les niveaux de dépenses discrétionnaires. Les législateurs ont jusqu’à minuit le dernier jour de l’exercice – le 30 septembre – pour promulguer une loi visant à financer les programmes couverts par le processus de crédits, sinon le gouvernement fermera ses portes. Une résolution continue (CR) pour donner aux législateurs plus de temps pour terminer les travaux sur les projets de loi de dépenses sera probablement envisagée. Une fermeture au cours de l’exercice 2022 affecterait toutes les activités fédérales couvertes par des crédits discrétionnaires, par opposition à la fermeture la plus récente de l’exercice 2019 qui a commencé à la fin de 2018 et s’est prolongée jusqu’au début de 2019 et qui a affecté les ministères et organismes couverts par les sept projets de loi de crédits que le Congrès n’avait pas encore adoptés.

• Qu’est-ce qu’une fermeture du gouvernement?
• Quels services sont affectés lors d’un arrêt et comment?
• Le gouvernement se prépare-t-il à une fermeture?
• Comment les employés fédéraux seraient-ils touchés?
• Comment et pourquoi les programmes obligatoires continuent-ils pendant un arrêt?
• Combien de fois le gouvernement a-t-il fermé?
• Une fermeture du gouvernement permet-elle d’économiser de l’argent?
• Comment le Congrès peut-il éviter une fermeture?
• Qu’est-ce qu’une Résolution continue (CR)?
• À quelle fréquence le Congrès passe-t-il le CRS?
• Quels sont les inconvénients de l’utilisation de CRS?
• Comment le Congrès aborde-t-il le financement?
• En quoi un arrêt diffère-t-il d’un défaut ?
• En quoi un arrêt diffère-t-il de la « séquestration » ou du « séquestration »?
• Plus d’informations

Qu’est-ce qu’une fermeture du gouvernement?

De nombreux organismes et programmes du gouvernement fédéral dépendent des crédits de financement annuels votés par le Congrès. Chaque année, le Congrès doit adopter et le Président doit signer la législation budgétaire pour l’exercice suivant, composée de 12 projets de loi de crédits, un pour chaque sous-commission de crédits. Le Congrès n’a encore adopté aucun des projets de loi 12 pour l’exercice 2022 qui composent le budget des dépenses discrétionnaires. Dans un « shutdown », les agences fédérales doivent mettre fin à toutes les fonctions discrétionnaires non essentielles jusqu’à ce qu’une nouvelle loi de financement soit adoptée et promulguée. Les services essentiels continuent de fonctionner, tout comme les programmes de dépenses obligatoires.

Quels services sont affectés lors d’un arrêt et comment ?

Chaque agence fédérale élabore son propre plan de fermeture, suivant les directives publiées lors des fermetures précédentes et coordonnées par le Bureau de la gestion et du budget (OMB). Le plan indique quelles activités gouvernementales pourraient ne pas se poursuivre tant que les crédits n’auront pas été rétablis, ce qui nécessitera des congés et l’arrêt de nombreuses activités de l’agence. Les services essentiels – dont beaucoup sont liés à la sécurité publique – continuent de fonctionner, les paiements couvrant les obligations encourues uniquement lorsque les crédits sont adoptés. Lors des fermetures antérieures, la protection des frontières, les soins médicaux à l’hôpital, le contrôle de la circulation aérienne, l’application de la loi et l’entretien du réseau électrique ont été parmi les services classés comme essentiels, tandis que certains membres du personnel législatif et judiciaire ont également été largement protégés. Les dépenses obligatoires non soumises à des crédits annuels, telles que la Sécurité sociale, Medicare et Medicaid, se poursuivent également. D’autres exemples d’activités qui se poursuivent sont celles financées par des frais d’utilisation permanents qui ne sont pas assujetties à des crédits, comme les services d’immigration financés par des frais de visa.

Bien que de nombreux programmes soient exemptés, le public est toujours susceptible de ressentir l’impact d’un arrêt de plusieurs façons. Par exemple, dans un arrêt complet:

• Sécurité sociale et assurance-maladie: Des chèques sont envoyés, mais la vérification des prestations ainsi que l’émission de cartes cesseraient. Bien qu’il soit peu probable que cela se reproduise, pendant la fermeture de 1995-1996, plus de 10 000 demandeurs d’assurance-maladie ont été temporairement renvoyés chaque jour de la fermeture.
• Inspection de l’environnement et des aliments: En 2013, l’Agence de protection de l’environnement (EPA) a interrompu les inspections de sites pour 1 200 sites différents, notamment des déchets dangereux, de l’eau potable et des installations chimiques, et la Food and Drug Administration (FDA) a retardé près de 900 inspections. Au cours de l’arrêt de 2018-2019, la FDA a rétabli certaines inspections des aliments quelques semaines après l’expiration du financement pour les produits considérés comme à haut risque.
• Parcs nationaux: Lors de la fermeture de 2013, le Service des parcs nationaux a détourné des millions de visiteurs vers plus de 400 parcs, monuments nationaux et autres sites. Le Service des parcs nationaux a estimé que la fermeture avait entraîné plus de 500 millions de dollars de dépenses de visiteurs perdues à l’échelle nationale. De nombreux parcs sont restés ouverts pendant la fermeture de 2018-2019, bien qu’aucun service aux visiteurs n’ait été fourni et que des dommages et une accumulation de déchets aient été signalés sur de nombreux sites à l’échelle nationale.
• Voyages aériens: Pendant la fermeture de 2018-2019, le transport aérien a été tendu en raison du travail non rémunéré des contrôleurs de la circulation aérienne et des agents de la Transportation Security Administration (TSA). Les voyageurs ont dû faire face à des files d’attente plus longues car certains agents de la TSA ne se sont pas présentés au travail et les points de contrôle de sécurité ont été fermés, tandis que l’absence de 10 contrôleurs aériens a temporairement arrêté les voyages à l’aéroport de LaGuardia et provoqué des retards dans plusieurs grands aéroports.
• Santé et services sociaux: Les Instituts nationaux de la Santé (NIH) seraient empêchés d’admettre de nouveaux patients ou de traiter les demandes de subvention. En 2013, les États ont été contraints de financer des programmes de subventions de formule tels que l’Assistance temporaire pour les familles dans le besoin (TANF, parfois qualifié de « bien-être en espèces »).
• Internal Revenue Service (IRS): En cas de fermeture, l’IRS ne serait pas en mesure de fournir son service normal de vérification des revenus et des numéros de sécurité sociale. En 2013, un arriéré de 1,2 million de demandes de ce type a retardé l’approbation de prêts hypothécaires et d’autres prêts, et des milliards de dollars de remboursements d’impôts ont également été retardés. Au moins 26 000 employés licenciés de l’IRS ont été rappelés au travail pendant la fermeture de 2018-2019 en prévision de la saison des impôts, mais 14 000 ne se sont pas présentés au travail sans salaire.
• Programme d’Aide nutritionnelle supplémentaire (SNAP): Bien que le financement du programme SNAP soit obligatoire, la capacité d’envoyer des prestations « food stamp » pourrait être affectée par un arrêt, car les résolutions continues n’autorisent généralement le Département de l’Agriculture (USDA) à envoyer des prestations pendant 30 jours après le début d’un arrêt. Au cours de la fermeture de 2018-2019, l’USDA a payé les prestations SNAP de février tôt le 20 janvier, juste avant la fin de la fenêtre de 30 jours, mais elle aurait été incapable de payer les prestations de mars si la fermeture s’était poursuivie. De plus, lors d’un arrêt, les magasins ne sont pas en mesure de renouveler leurs licences de carte de transfert électronique d’avantages (EBT), de sorte que ceux dont les licences expirent ne pourraient pas accepter les avantages SNAP lors d’un arrêt.

Le gouvernement se prépare-t-il à une fermeture?

OMB tient à jour une liste des différents plans d’urgence que les agences fédérales suivront pendant une fermeture. La plupart ont été mis à jour au cours des trois dernières années, mais certains n’ont pas été mis à jour depuis une menace de fermeture à la fin de 2015.

Comment les employés fédéraux seraient-ils touchés?

Une fermeture complète serait plus étendue que la fermeture partielle qui a commencé en décembre 2018 lorsque le Congrès avait adopté 5 des 12 projets de loi de crédits. Une fermeture complète serait probablement similaire à celles récentes de 2013 et du début de 2018, alors qu’environ 850 000 des 2,1 millions d’employés fédéraux non postaux ont été licenciés. En 2013, la plupart des 350 000 employés civils du ministère de la Défense ont été rappelés au travail dans la semaine. Les employés licenciés ne sont pas autorisés à travailler et ne reçoivent pas de chèque de paie, mais bénéficient d’une garantie de remboursement en raison de la législation adoptée en janvier 2019. Les entrepreneurs fédéraux n’ont toujours pas reçu d’arriérés de rémunération.

Au début de la fermeture partielle de 2018-2019, on estime que 380 000 employés ont été licenciés, un nombre moins important que d’habitude puisque de grands employeurs fédéraux tels que le ministère des Anciens combattants et le ministère de la Défense étaient déjà financés. 420 000 autres employés se sont présentés au travail mais n’ont pas reçu de salaire jusqu’à la fin de la fermeture. Alors que la fermeture de 2018-2019 se poursuivait, des ministères et organismes tels que l’IRS et le Département d’État ont rappelé un nombre croissant d’employés.

Comment et pourquoi les programmes obligatoires continuent-ils pendant un arrêt?

Alors que les dépenses discrétionnaires doivent être affectées chaque année, les dépenses obligatoires sont autorisées soit pour des périodes pluriannuelles, soit de façon permanente. Ainsi, les dépenses obligatoires se poursuivent généralement pendant un arrêt. Cependant, certains services associés aux programmes obligatoires peuvent être diminués s’il y a une composante discrétionnaire à leur financement. Par exemple, lors des fermetures de 1996 et de 2013, les contrôles de sécurité sociale ont continué de sortir. Cependant, le personnel qui s’occupait des nouvelles inscriptions et d’autres services, tels que le changement d’adresse ou le traitement des demandes de nouvelles cartes de sécurité sociale, a été initialement mis en congé en 1996. En 2013, certaines activités ont été interrompues, notamment la vérification des prestations et la fourniture de nouvelles cartes et de cartes de remplacement, mais le traitement des demandes de prestations ou des changements d’adresse s’est poursuivi. Lors de la fermeture 2018-2019, le ministère de l’Agriculture a dû s’appuyer sur une autorité spéciale incluse dans le précédent CR pour lui permettre de continuer à émettre des prestations SNAP.

Combien de fois le gouvernement a-t-il fermé?

Depuis que le Congrès a introduit le processus budgétaire moderne en 1976, il y a eu 20 « lacunes de financement », y compris la fermeture de 2018-2019 et celle de janvier 2018, lorsque les fonds n’ont pas été affectés pendant au moins une journée. (L’expiration des crédits pendant plusieurs heures en février 2018, bien que parfois qualifiée de fermeture, n’a pas entraîné de congés des employés fédéraux.) Cependant, avant 1980, le gouvernement n’a pas fermé ses portes, mais a plutôt poursuivi ses activités normales en raison de six déficits de financement. Depuis 1981, 10 lacunes de financement de trois jours ou moins se sont produites, principalement au cours d’une fin de semaine où les opérations gouvernementales n’ont été que peu touchées.

Il y a maintenant eu quatre « vraies  » fermetures où les opérations ont été affectées pendant plus d’un jour ouvrable. Les deux premiers se sont produits à l’hiver 1995-1996 lorsque le président Bill Clinton et le Congrès républicain n’ont pas réussi à s’entendre sur les niveaux de dépenses et que le gouvernement a fermé deux fois, pour un total de 26 jours. La troisième a eu lieu en 2013 lorsqu’un bras de fer entre la Chambre et le Sénat sur le financement de l’Affordable Care Act (ACA) a entraîné une fermeture de 16 jours. Le quatrième arrêt, qui a débuté en décembre 2018 et s’est poursuivi en janvier 2019, était centré sur un différend sur le financement du mur frontalier et a été le plus long arrêt de 35 jours.

Une fermeture du gouvernement permet-elle d’économiser de l’argent?

Bien que les estimations varient considérablement, les données suggèrent que les fermetures ont tendance à coûter de l’argent, et non à faire des économies, pour un certain nombre de raisons. D’une part, la mise en place de plans d’urgence a un coût réel. De plus, de nombreux frais d’utilisation et autres frais ne sont pas perçus lors d’une fermeture, et les entrepreneurs fédéraux incluent parfois des primes dans leurs soumissions pour tenir compte de l’incertitude quant au paiement. Alors que de nombreux employés fédéraux sont obligés de rester inactifs pendant une fermeture, ils ont toujours reçu et sont maintenant garantis un arriéré de salaire, annulant une grande partie de ces économies potentielles. Les estimations officielles de l’OMB de la fermeture du gouvernement en 2013 ont révélé que 2 $.5 milliards de salaires et d’avantages sociaux ont été versés à des employés licenciés pour des heures non travaillées pendant la fermeture, ainsi qu’environ 10 millions de dollars de paiements d’intérêts de pénalité et de recouvrement de frais perdus.

Les fermetures ont également un coût pour l’économie. Le Bureau du budget du Congrès (CBO) a estimé que la fermeture de 2018-2019 avait réduit le Produit intérieur brut (PIB) d’un total de 11 milliards de dollars, dont 3 milliards de dollars qui ne seront jamais récupérés. En plus de cet effet, le CBO note que les fermetures plus longues affectent négativement les décisions d’investissement et d’embauche du secteur privé, car les entreprises ne peuvent pas obtenir de permis et de certifications fédéraux, ni accéder à des prêts fédéraux. Un rapport sénatorial de 2019 a révélé que les trois fermetures du gouvernement en 2013, 2018 et 2019 ont coûté près de 4 milliards de dollars aux contribuables.

Comment le Congrès peut-il éviter une fermeture?

Il y a essentiellement deux façons d’éviter une fermeture du gouvernement – en adoptant des crédits ou une résolution continue (voir la question sur  » Qu’est-ce qu’une résolution continue? »). Théoriquement, les comités des crédits de la Chambre et du Sénat sont censés adopter 12 projets de loi de crédits différents qui sont ventilés par domaine et basés sur les niveaux de financement alloués dans une résolution budgétaire. Souvent, ces projets de loi sont combinés en une législation plus vaste « omnibus » ou « minibus ».

Pour éviter une fermeture, le Congrès devrait adopter les 12 projets de loi de crédits par les deux chambres et les faire signer par le président avant le 1er octobre. Cela pourrait être fait en édictant chaque facture individuellement ou en les regroupant par un omnibus ou un minibus. Le 21 septembre, la Chambre a adopté une résolution permanente qui prolongerait les niveaux de financement actuels jusqu’au 3 décembre et suspendrait la limite de la dette jusqu’à la fin de 2022. L’action du Sénat est incertaine, cependant, en raison du manque de soutien républicain nécessaire pour relever la limite de la dette en vertu des règles régulières du Sénat ainsi que de désaccords de financement spécifiques, y compris les crédits pour le système de défense antimissile Iron Dome en Israël. Pour en savoir plus sur l’état des projets de loi de crédits spécifiques, voir Surveillance des crédits : Exercice 2022.

Qu’est-ce qu’une Résolution continue (CR)?

Une résolution continue finance temporairement le gouvernement en l’absence de projets de loi de crédits complets, souvent en maintenant les niveaux de financement de l’année précédente. Traditionnellement, les CRS ont été utilisés pour donner aux législateurs un court laps de temps pour terminer leurs travaux sur les projets de loi de crédits restants tout en gardant le gouvernement ouvert. Les CSR ne s’appliquent parfois qu’à quelques catégories de dépenses, mais elles peuvent également servir à financer toutes les fonctions discrétionnaires et peuvent être utilisées pendant une année entière.

Les CSR diffèrent des projets de loi de crédits normaux en ce sens qu’ils  » poursuivent  » souvent les affectations de financement des projets de loi antérieurs au taux de l’année précédente ou au moyen d’une formule basée sur le taux de l’année précédente. Même lorsque les niveaux de financement globaux ont varié, les législateurs ont souvent simplement augmenté tous les comptes d’un pourcentage de variation des dépenses plutôt que de prendre des décisions individuelles sur les comptes de dépenses. Cependant, les CSR incluent souvent certaines « anomalies », où des éléments spécifiques sont augmentés ou diminués pour contourner certains problèmes qui découleraient de la poursuite des politiques de l’année précédente, ou des « cavaliers de politique », où certaines restrictions de financement sont spécifiées afin de dicter la politique. Familièrement, un « CR propre » ne contient pas d’indicateurs de politique ou de changements politiquement motivés aux niveaux de financement.

À quelle fréquence le Congrès passe-t-il le CRS?

Le Congrès adopte fréquemment des CRS lorsque les législateurs ne sont pas en mesure de s’accorder sur des crédits avant une date limite, et parfois plusieurs CRS sont nécessaires pour financer le gouvernement pendant tout un exercice budgétaire. Le Congrès compte aussi parfois sur les CRS pendant les années de transition présidentielle. Au cours de l’exercice 2001, par exemple, une série d’intenses négociations au congrès menant aux élections de 2000 ont conduit à une série de 10 CRS d’une journée. Au total, le Congrès a financé les trois premiers mois de cet exercice avec 21 résolutions continues.

Sans surprise, les CRS ont été assez répandus récemment et ont été utilisés pour financer entièrement le gouvernement au cours de l’exercice 2011, lorsque huit CRS ont été adoptés, et au cours de l’exercice 2013, lorsque deux CRS ont été adoptés. Au cours des exercices 2012, 2014, 2015, 2016, 2020, et en 2021, les CRS ont été utilisés pour financer le gouvernement pendant environ un quart de chaque année. Les négociations de financement de l’exercice 2017 ont nécessité trois CSP avant l’adoption d’un projet de loi omnibus sur les crédits en mai 2017, et les négociations de l’exercice 2018 ont nécessité cinq CSP avant l’adoption d’un projet de loi omnibus en mars 2018. Au cours de l’exercice 2019, un CR a été utilisé pour sept des 12 projets de loi de crédits pour plus du tiers de l’année précédant la promulgation d’un omnibus en février 2019, tandis que les cinq autres projets de loi de crédits ont été financés avant le début de l’exercice. L’année la plus récente où un projet de loi de crédits pour l’exercice complet a été adopté avant le début de l’exercice financier et où aucun NCD n’a été nécessaire a été l’exercice 1997.

Quels sont les inconvénients de l’utilisation de CRS?

La poursuite des résolutions a plusieurs incidences négatives sur l’efficacité globale du budget. Les CS EX continuent habituellement de financer au niveau de l’année écoulée sans tenir compte de l’évolution des besoins stratégiques ou de la valeur de chaque programme au sein d’un organisme. L’utilisation d’une résolution continue gaspille des centaines d’heures d’examen attentif et d’évaluation de programme incorporés dans la présentation budgétaire de chaque organisme. Par exemple, le budget annuel du président propose une liste d’éliminations et de réductions de programmes qui font double emploi ou qui sont inefficaces; une résolution continue continuera de financer ces programmes indésirables. Enfin, l’utilisation de résolutions continues perturbe les activités au sein des agences, rend difficile la planification ou le démarrage de projets futurs et coûte du temps au personnel pour réviser les plans de travail chaque fois que le budget change.

Comment le Congrès aborde-t-il le financement?

Bien que le Congrès n’ait encore adopté aucun projet de loi de crédits à la mi-septembre, la Chambre a adopté neuf projets de loi de crédits sur 12. Le Sénat au complet n’a pas encore pris de mesures sur les crédits pour l’exercice 2022, malgré le fait que le Comité des crédits du Sénat ait rendu compte de trois de ses projets de loi. La Chambre et le Sénat devraient s’entendre et adopter les mêmes versions des projets de loi avant qu’ils ne soient présentés au président pour signature. Le Congrès devrait examiner une résolution continue qui prolongerait le financement, en grande partie aux niveaux actuels, pour laisser plus de temps pour boucler les crédits. Pour en savoir plus sur l’état des projets de loi de crédits spécifiques, voir Surveillance des crédits : Exercice 2022.

En quoi un arrêt diffère-t-il d’un défaut ?

En cas de fermeture, le gouvernement fédéral cesse temporairement de payer les employés et les entrepreneurs qui exécutent des services gouvernementaux, alors qu’en cas de défaut, la liste des parties non payées est beaucoup plus large. En cas de défaut, le gouvernement dépasse le plafond légal de la dette et est incapable de payer certains de ses créanciers (ou d’autres obligations). Sans assez d’argent pour payer ses factures, tous les paiements du gouvernement fédéral sont à risque, y compris toutes les dépenses du gouvernement, les paiements obligatoires, les intérêts sur nos dettes et les paiements aux détenteurs d’obligations américains. Alors qu’une fermeture du gouvernement serait perturbatrice, un défaut du gouvernement pourrait être désastreux. Pour en savoir plus sur un défaut de paiement, consultez notre Q&A: Tout ce que Vous Devez Savoir Sur le Plafond de la Dette.)

En quoi un arrêt diffère-t-il de la « séquestration » ou du « séquestration »?

Une fermeture du gouvernement met fin aux opérations gouvernementales non essentielles en raison d’un manque de financement, alors qu’un séquestre ou une séquestration est un raccourci pour les réductions des plafonds de dépenses discrétionnaires qui étaient en place jusqu’à l’exercice financier le plus récent et qui limitaient le montant total du financement des programmes affectés annuellement.

Le premier exemple de séquestration a été inclus dans le Gramm–Rudman–Hollings Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act de 1985. La version la plus récente de la séquestration, un produit de la Loi sur le contrôle budgétaire (BCA) de 2011, a résolu les négociations sur le plafond de la dette de 2011. La BCA a créé un Comité mixte restreint sur la réduction du déficit (le « Super Comité ») pour identifier au moins 1,5 billion de dollars de réduction du déficit sur 10 ans, et a mis en branle le séquestre s’il n’identifiait pas au moins 1,2 billion de dollars. L’échec du Super Comité a déclenché la séquestration, entraînant une réduction automatique des plafonds de dépenses discrétionnaires pour la défense et la non-défense. Le Congrès n’a jamais autorisé la mise sous séquestre complète à prendre effet, votant l’allégement partiel de la mise sous séquestre en 2013 et 2015, et inversant plus que complètement la mise sous séquestre en 2018 et 2019. Si les projets de loi de crédits violaient les plafonds de dépenses accrus, des réductions générales auraient été déclenchées.

Pour plus d’informations, voir ce qui suit:

• Comité pour un Budget fédéral responsable – Surveillance des crédits: Exercice 2022
• Comité pour un Budget fédéral responsable – Que se passe-t-il dans une fermeture partielle du gouvernement?
• Comité pour un Budget fédéral responsable – Le témoignage de Maya MacGuineas sur la Poursuite des Résolutions, des Omnibus et des fermetures
• Bureau du Budget du Congrès – Les Effets de la Fermeture partielle se terminant en janvier 2019
• Service de recherche du Congrès – Lacunes de financement fédérales: Un bref aperçu
• Service de recherche du Congrès – La Fermeture du Gouvernement pour l’exercice 2014: Effets économiques
• Service de recherche du Congrès – Fermeture du gouvernement fédéral: Causes, processus et effets
• Bureau de la responsabilité gouvernementale – Incertitude Options de gestion limitées et Charge de travail accrue dans certains Organismes
• Bureau de la Gestion et du Budget – Plans d’urgence de l’Organisme
• Bureau de la Gestion et du Budget – Impacts et coûts de la fermeture du gouvernement fédéral d’octobre 2013
• Bureau de la Gestion et du Budget – Planification des opérations de l’Organisme Lors d’une éventuelle perte de crédits
• Roy T. Meyers – Crédits en retard et Fermetures du gouvernement: Fréquences, Causes, Conséquences et remèdes
• Sous-Comité Permanent des enquêtes sur la Sécurité intérieure et les Affaires gouvernementales du Sénat – Le Coût réel des fermetures du gouvernement